Nej, borgmesteren var ikke inhabil. En kommentar til en lokal pressehistorie.

Opdatering. Min artikel fra 5. januar 2014 opdateres med den seneste udvikling. Roskilde Avis meddeler i dag, den 21. januar 2014, følgende: 

“Ingen sag mod Joy. Tilsynet, som skal holde øje med, at kommunerne overholder love og regler, har svaret Roskilde, at man ikke finder grund til at gå videre med sagen om borgmester Joy Mogensens inhabilitet i forhold til kæresten Jens Müller. Han er direktør i Erhvervsforum, der blandt andet får penge af kommunen for at stå for markedsføringen overfor turisterne. Efter at det kom frem, at de to havde et forhold, blev hun kritiseret for at være inhabil i sager, hvor Erhvervsforum var på dagsordenen, og borgmesteren henvendte sig derfor selv på kommunens vegne til Statsforvalningen, der har tilsynet, for at høre, om der var foregået noget forkert. I svaret hedder det, at tilsynsmyndigheden ikke finder grund til at bede om nye oplysninger og heller ikke vil gå videre med sagen. Samtidig præciseres, at det må blive en vurdering fra sag til sag, om der kan være tale om inhabilitet. – Jeg drager den konklusion, at jeg ikke har gjort noget ulovligt, men jeg burde have orienteret om vores private forhold, da vi sidst i udvalget behandlede en forlængelse af kontrakten med Erhvervsforum, siger en tydelig lettet Joy Mogensen”.

Jeg er ikke enig i den kritik, der udtales i Dagbladet den 4. januar 2014, dels fra to politikere fra Roskilde og fra en juridiske professor fra Århus. Det vil jeg nærmere begrunde i dette indlæg.

Dagbladet har interesseret sig for at borgmesteren har fået ny kæreste, nemlig direktør Jens Müller, Roskilde Erhvervsforum. Økonomiudvalget har, under borgmesterens ledelse, den 11. december 2013 behandlet en sag om Erhvervsforum Roskilde. To politikere – den ene fra Venstre, Annie Larsen og den anden fra fra Dansk Folkeparti, Merete Dea Larsen – mener ifølge Dagbladet, at borgmesteren på mødet burde have erklæret sig inhabil. En juraprofessor fra Århus, Søren Højgaard Mørup, citeres af Dagbladet for at mene, at der foreligger inhabilitet. Det knytter han samen med, at Erhvervsforums kontrakt med Roskilde kommune, som han har forstået det, har ”meget væsentlig betydning for Erhvervsforum Roskilde”. Professoren tillægger det også betydning, at borgmesteren i efteråret forelagde spørgsmålet om habiliteten for kommunaldirektøren.

1. Var forelæggelsen for kommunaldirektøren udtryk for, at der er noget galt?

Nej. Det følger af grundsætningen i forvaltningslovens § 6, stk. 1, at den der er bekendt med at være i en af de inhabilitetssituationer som er nævnt i grundsætningen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, snarest skal underrette sin foresatte inden for myndigheden om det, medmindre det er åbenbart at forholdet er uden betydning. Hermed menes at det skal være åbenbart at der ikke kan være tale om inhabilitet.

Når borgmesteren forelægger sagen, gør hun det rigtige. Selvom hun ikke selv mener at være inhabil, får hun en vurdering fra forvaltningen. Hun opfylder dermed kun sin pligt til at handle og hun får bekræftet, at der ikke er noget problem. Dagbladets belysning af sagen dokumenterer på intet punkt, at borgmesteren er fejlrådgivet.

2.Var borgmesteren inhabil ved økonomiudvalgsmødet i december?

Dagbladet Roskilde Tidende

De oplysninger, der er fremlagt i Dagbladet den 4. januar 2014 giver ikke belæg for at slå fast, at borgmesteren var inhabil. For at kunne tage stilling til det, skal vi (A) vide lidt mere om, hvad det nu var der blev drøftet ved økonomiudvalgsmødet og (B) have fat i Forvaltningslovens kapitel 2 (kan læses længere nede).

A. Hvad tog man stilling til i økonomiudvalgets møde 11. december?

Det åbne punkt 496 angik ”evaluering og genforhandling af partnerskabsaftalen med Erhvervsforum Roskilde”. Når du åbner linket, skal du køre lidt ned på siden til punkt 496.

Roskilde Kommune indgik den 1. april 2013 en partnerskabsaftale med Erhvervsforum Roskilde. Det fremgår af aftalen, at den skal evalueres og genforhandles inden udgangen af oktober 2013. Mødeindstillingen gik på, at Erhvervsforums afrapportering godkendes, og at partnerskabsaftalen med Erhvervsforum fortsætter og udbygges med de konkrete indsatsområder, der var beskrevet i indstillingen.

Partnerskabsaftalen indeholdt fire hovedområder, nemlig iværksætteri, erhvervsservice, areabranding og turistbureau/turistservice. Indenfor disse fire områder, skal Erhvervsforum løfte nogle nærmere definerede opgaver for Roskilde Kommune.

– Afdækning af behovet for investering i elektroniske virkemidler i relation til at styrke turisternes ophold og færden i Roskilde (det kunne være i form af apps, elektroniske skilte mv.)
– Tilvejebringelse af årlige/halvårlige lokale nøgletal for turismens udvikling og segmentopdeling i Roskilde. Herudover gennemførelse af løbende tilfredshedsundersøgelser blandt såvel turister som turistaktører.
– En videreudvikling af konceptet til gensidig vidensdeling blandt frontpersonalet blandt turistaktørerne. Herudover arbejde for, at Erhvervsforum bliver operatør på et større regional projekt omkring service- og kompetenceløft for frontpersonalet
– Udbygning af det nuværende erhvervs-servicekoncept samt samarbejde med Væksthus Sjælland om igangsættelsen af programmet ”Raketvækst i Roskilde”.
– Etableringen af et CSR-projekt, hvori indgår nedsættelsen af en permanent projektgruppe med repræsentanter fra virksomheder, jobcenter mfl.
– Igangsættelse af en større markedsføringskampagne for ”Roskilde som iværksætterby” i samarbejde med Roskilde Kommune, Scion DTU, RUC, Væksthus Sjælland mfl.

Dette blev vedtaget og partnerskabsaftalen blev revideret. Den kan læses her.

Roskilde Erhvervsforrum er en selvstændig juridisk person, der har etableret et samarbejde med Roskilde kommune. Samarbejdet sker via Erhvervsudvalget, hvor den konservative Carsten Wickmann er formand. Erhvervsudvalget havde forinden godkendt Erhvervsforum Roskildes afrapportering og var positive overfor en fortsættelse af partnerskabsaftalen.

Ved læsning af dette ser jeg ikke belæg for juraprofessorens forudsætning om, at denne aftale har ”meget væsentlig betydning for Erhvervsforum Roskilde”. Hvoraf kommer denne opfattelse? Jeg kan ikke af Dagbladet eller af materialet på Roskilde kommunes hjemmeside finde belæg herfor. Når jeg læser forvaltningens indstilling får jeg derimod det indtryk, at aftalen er af stor betydning for Roskilde kommune, hvilket ifølge forvaltningen er bekræftet af erfaringerne fra forløbet gennem 2013. Der ses intet grundlag for en idé om, at Erhvervsforum Roskilde har været afhængig af denne aftale, mens det modsatte bedre kan tænkes.

Deraf må jeg slutte, at professorens konklusion om inhabilitet bygger på en forkert forudsætning, hvilket jo kan forklare bedømmelsen. Blot kedeligt, at den fremstår som ganske indiskutabel.

En professor, der bruger sin ekspertstatus bør efter min mening være forsigtig med at lade sig citere for klokkeklare konklusioner. Han må vide, at afgørelsen af, om der foreligger inhabilitet, er ganske vanskelig og han var vidende om, at kommunaldirektøren ikke mente, at dette er tilfældet. Jeg kan ikke vide, om professoren er citeret korrekt, men jeg mener ikke den citerede konklusion er rigtig. Dagbladet har blæst professorens udtalelser op og medvirker dermed til at tegne et sikkert billede af noget, der i høj grad er usikkert – men som har passet godt i journalistens vinkling – og dette burde stået journalisten klart. Man aner, at fristelsen til at bringe en hel side i en “spændende” sag fra uoplyst kilde har været for stor.

B. Hvad siger Forvaltningsloven og praksis om inhabilitet?

I modsætning til hvad man skulle tro efter læsning af Dagbladet, så kan spørgsmålet om inhabilitet ikke afgøres som et klart ja/nej, der kan trækkes i en automat. Der er tale om et forvaltningsretligt spørgsmål, som ikke er ganske enkelt at afgøre.

Baggrunden for inhabilitetsreglerne er et ønske om, at vi i Danmark vil have saglig forvaltning. Det skal gå ordentligt for sig. I Roskilde og i resten af landet. For at sikre dette formål har lovgiver tillige opstillet et forbud mod en række situationer som ikke med sikkerhed ville føre til konkret usaglige afgørelser, men som i sig selv kan indeholde en mere abstrakt risiko for det – eller i hvert fald af omverdenen (borgeren) med rette ville kunne opfattes som risikable. Det er situationer som ville kunne nedbryde tilliden til myndighederne. Folketingets Ombudsmand har sagt det på den måde, at der herved ”etableres en sikkerhedszone mellem den abstrakte risiko og den konkrete usaglighed” og har henvist til den juridiske litteratur herom (bl.a. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave, 3. oplag (2001), s. 151-153, og Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 252-253).

Højesteretsdommer Jens Peter Christensen: “Slendrian”.

Hovedkriteriet vedrørende personlig, speciel inhabilitet fremgår af Forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5: at der ‘foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed’. De tilfælde af inhabilitet som er nævnt i § 3, stk. 1, nr. 1-4, er særligt fremhævede tilfælde af dette generelle hovedkriterium og ingen af dem kan være relevante i den konkrete sag.
Opsamlingsbestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 5, har i praksis været brugt på tilfælde, hvor der efter en konkret vurdering måtte vurderes at være et personligt modsætningsforhold af en vis styrke og med en vis gensidighed og den kan derfor tænkes at rumme hjemmel for en holdning om inhabilitet. Det er bare ikke helt enkelt at afgøre dette spørgsmål og selvom det er let – og moderne – at påberåbe sig inhabilitet, så er det nu ingen garanti for, at der også i juridisk forstand ofreligger sådan inhabilitet.

Folketingets Ombudsmand har peget på, at vurderingen af om der er tale om inhabilitet, naturligvis skal tage udgangspunkt i den konkrete sag – de konkrete interesser, modsætningsforhold, styrken og karakteren. Men samtidig er det vigtigt at være opmærksom på at vurderingen skal være objektiv – i den forstand at pågældendes forhold til sagen ud fra en generel vurdering er egnet til at vække en vis tvivl om at vedkommende vil kunne behandle sagen uden at tilgodese usaglige eller i øvrigt uvedkommende hensyn. Der er altså dobbelte hensyn bag reglerne – både hensynet til at den konkrete afgørelse ikke bliver berørt af uvedkommende hensyn, men også et mere generelt hensyn til at skabe tillid til forvaltningen. Heraf fremgår også at bedømmelsen efter lovens § 3, stk. 2, er objektiv i den forstand at personens individuelle forhold med hensyn til risikoen for at netop vedkommende person vil lade sig påvirke af uvedkommende hensyn, er uden betydning.

Naboskab er ikke i sig selv omfattet af grundsætningen i § 3, stk. 1, nr. 5, men et nært venskab mellem naboer eller en aktuel tvist af en vis betydning kan være omfattet af bestemmelsen. På samme måde med venskab eller et kæresteforhold.

Spørgsmålet er så, om der i lovens § 3 – reelt må det blive opsamlingsbestemmesen i § 3 stk 1 nr 5 – fører til, at borgmesteren i situationen har været inhabil og – hvis svaret er ja – da må det undersøges, om § 3 stk. 2 fører til, at der ikke foreligger inhabilitet. Det vil der ikke gøre, hvis der ”som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn”.

Det afgørende er ikke om politiske modstandere, journalister eller andre ser en god pressehistorie. Det afgørende er det foran citerede, hvor tanken er, at verden består af mennesker og verden skal kunne fungere på trods af dette. Efter min gennemgang af det, der indtil nu er offentliggjort om Erhvervsforums partnerskabsaftale med Roskilde kommune, så er det min konklusion – ud fra en objektiv generel vurdering – at borgmesterens håndtering af sagen ikke vækker tvivl om at hun har kunnet behandle den uden at være usaglig eller i øvrigt varetage uvedkommende hensyn.

Udenfor det juridiske felt kan jeg så stille spørgsmålet: hvordan påvirker det mulighederne for et tillidsfuldt samarbejde, når pressen skal bruges som meddelelsesmiddel for den type mistillid vi kunne læse i Dagbladets artikel den 4. januar 2014? Hvordan virker det mon, at private forhold skal udstilles som det er set her? Jeg tror ikke det er sundt.

Forvaltningsloven
Kapitel 2: Inhabilitet

§ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis
1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,
2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,
3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,
4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for anden offentlig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller
5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.
Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.
Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling.
Stk. 2. For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes. Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myndighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed, dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige eller private interesser.
Stk. 3. Ved kollegiale forvaltningsmyndigheders valg af medlemmer til hverv kan et medlem uanset bestemmelserne i § 3 deltage, selv om medlemmet er bragt i forslag. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke for regionsråds eller kommunalbestyrelsers beslutninger om vederlag m.v. til medlemmer.
§ 4, stk. 3, 2. pkt. er ændret fra d. 01.01.2007 ved § 4.2 i lov nr. 552 af 24.06.2005: I § 4, stk. 3, 2. pkt., ændres »kommunalbestyrelsers« til: »regionsråds eller kommunalbestyrelsers«.

§ 5. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren for bestemte områder fastsætte regler, der fastlægger den nærmere rækkevidde af bestemmelserne i § 3 og § 4.

§ 6. Den, der er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende foreligger forhold, som er nævnt i § 3, stk. 1, skal snarest underrette sin foresatte inden for myndigheden herom, medmindre det er åbenbart, at forholdet er uden betydning. For så vidt angår medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gives underretningen til myndigheden.
Stk. 2. Spørgsmålet om, hvorvidt en person er inhabil, afgøres af den i stk. 1 nævnte myndighed.
Stk. 3. Vedkommende må ikke selv deltage i behandlingen og afgørelsen af spørgsmålet om inhabilitet, jfr. dog § 4, stk. 1 og 2. Dette gælder dog ikke på områder, hvor andet er fastsat i henhold til lov.